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정책기조 혼선‧관리부실, ‘바람잘 날 없는’ 단열재

‘갈팡질팡’ 법제변경에 ‘우왕좌왕’… 시장혼란 지속
표준모델‧정책번복‧경시변화 등 현안별 과제 산적
브롬계 난연제 규제 필요… 친환경자재 도입 시급



건축자재 화재안전을 강화하겠다며 강력한 드라이브를 걸었던 정부가 정책추진 과정에서 허술함을 드러내는 한편 최근 일부 기준에 대해 후퇴하는 모양새를 보이며 정책‧제도적 예측가능성을 떨어뜨리고 있다. 갈팡질팡하는 정부정책에 단열재시장 혼란이 가중되며 변형된 불법‧편법이 만연하고 있지만 제도적 적발‧처벌이 미흡해 시장이 오히려 혼탁해지고 있다.

정부는 지난해부터 본격적으로 건축자재에 대한 화재안전기조를 강화하기 시작했으며 이를 시행하는 과정에서 건축법 개정과 ‘건축자재 등 품질인정 및 관리기준(이하 관리기준)’ 신설을 통해 기존의 건축안전모니터링(이하 모니터링)과 연계해 표준모델, 품질인정제도 등을 시행했다. 

그러나 정책 시행 1년을 맞았음에도 국토부는 추진해오던 기준을 돌연 삭제해 입장을 번복하거나 부처와 정부 유관기관간 입장차를 보이는가 하면 제도관리에 허점을 노출하는 등 여전히 혼란이 지속되고 있다. 이로 인해 단열재업계는 여러 이슈에 휘말리며 ‘바람잘 날 없는’ 한 해를 보냈다. 지금도 이러한 이슈들이 해결될 기미가 보이지 않는 가운데 시장의 혼란을 부추긴 일관성없는 정부의 오락가락 행정에 비난이 빗발치고 있다.

또한 정부의 화재안전강화기조에 따라 법제화가 시행된지 1년이 지났지만 여전히 단열재의 준불연성능을 평가할 시험기관의 수는 부족하다. 이에 따라 단열재 제조기업들은 시험기관에 실대형 화재시험을 신청하더라도 평균 수개월에서 길면 1년 이상 대기해야 하는 실정이다.

이번 기획에서는 건축자재 화재안전강화기조 시행 1년을 맞아 단열재업계의 주요 이슈와 시장동향을 점검하고 향후 단열재시장이 나아갈 길을 조명하고자 한다.


표준모델 ‘심각’‧모니터링 ‘글쎄’
국토부는 단열재에 대한 화재안전강화를 주요 기조로 내세우며 관리기준을 마련해 건축자재에 대한 품질인정제와 함께 표준모델을 도입했으며 기존부터 시행해온 모니터링을 통해 건축자재시장 전반에 대한 규제강화로 입장을 분명히 했다. 그러나 현장에서는 이러한 규제가 제대로 작동하지 않고 있어 오히려 시장이 더욱 혼탁해지고 있다고 지적한다.

표준모델은 소재시험을 통과한 제품에 한해 사전에 정부로부터 인정받은 구조대로 시공할 경우 실물모형시험을 면제해주는 제도로 표준모델제도가 본격 시행된 지난해부터 2년간 한시적으로 시행된다. 또한 각 협‧단체가 국토부에서 인정받은 시방서대로 설계한 표준모델이 실물모형시험을 통과하면 이를 준용한 기업들이 이와 동일 설계안대로 적용할 수 있도록 했다. 국토부가 처음 표준모델을 제안했을 당시 일부 협‧단체는 대체적으로 표준모델을 도입함으로써 수익창출이 가능해 이를 찬성했다. 기업들이 협회 표준모델을 이용하면 이에 대한 수수료를 부과할 수 있었기 때문이다.

그러나 지난해 10월 언론을 통해 국토부가 승인한 협‧단체 표준모델 기준을 통과한 샌드위치패널임에도 부적합한 자재가 유통되고 있다는 사실이 드러났다. 이에 따라 지난해 11월 국토부는 건축안전모니터링(이하 모니터링)을 실시했으며 그 결과 현행 건축법에 따른 샌드위치패널 성능기준에 미달하는 제품이 다수 적발된 것으로 확인됐다.
문제는 샌드위치패널 표준모델에 대한 국토부의 적절한 조치가 이뤄지지 않아 버젓이 부적합제품이 일반 단열재대비 저가에 유통되고 있다는 점이다. 피해는 정직하게 온전한 제품을 생산하는 기업과 소비자에게 돌아갈 것으로 예상돼 우려가 큰 실정이다. 주무부처인 국토부가 나서 부적합 샌드위치패널 표준모델에 대한 신속한 조치 및 대책마련이 시급하다.

이에 더해 지난해 표준모델을 관리해야 할 협‧단체는 단열재 제조기업이 올바른 방법으로 표준모델에 따라 제조‧납품하고 있는지 검증할 수 있는 방법이 부재한 상황이며 표준모델을 활용하고자 하는 기업들에 대한 관리능력 부실 등도 노출됐다. 이는 정부가 표준모델을 시행하기 전 예상할 수 있는 부작용에 대해 충분한 검토를 거치지 않았기 때문으로 풀이된다. 이에 따라 보다 강도 높은 처벌수위와 책임소재 규명을 통해 표준모델을 기반으로 한 불법자재 유통을 근절하려는 정부의 의지가 필요하다.

국토부는 품질관리서에 대한 검증강화 입장을 최근 밝혔으며 이에 대한 관리‧감독을 시사했다. 엄격한 책임소재도 가리겠다고 했다. 이를 통해 불법자재 유통방지를 목표로 품질관리서를 통해 자재가 시방서대로 올바르게 제조됐는지 여부를 추적, 확인할 수 있도록 한다는 입장이며 이를 현재 시행 중인 모니터링제도와 연계할 계획이다.

그러나 모니터링제도에 대한 불신이 많아 제대로 시행될지에 대한 회의적인 시각도 존재한다. 모니터링은 국토부가 주도하는 것으로 2014년 도입됐으며 한국건설기술연구원 화재안전연구소가 모니터링 주관기관으로써 단열재에 대한 모니터링을 전담하는 한편 샌드위치패널에 대한 모니터링을 한국건설생활환경시험연구원(KCL)이 협력기관으로서 수행하고 있다. 최근 한국조선해양기자재연구원(KOMERI)이 샌드위치패널에 대한 모니터링 협력기관으로 추가됐다. 

지금까지 모니터링은 많은 허점을 드러내 왔다. 건설연 화재안전연구소가 주관기관으로 지정된 이후 모니터링 결과를 공개하지 않고 있는 것은 물론 불량제품에 대한 적발과 처벌이 온전하게 이뤄지지 않고 있다는 의혹이 꾸준히 제기됐다. 실제로 모니터링을 통해 적발하더라도 적발된 단열재 제조기업에 대한 신고주체는 관할 지자체로 돼있어 적발‧신고주체 불일치에 따라 신속한 조치가 이뤄지기 어려운 구조다.

최근 국토부는 이러한 기존 흐름에 변화를 예고했다. 국토부는 모니터링 결과에 따른 처벌규정을 명확하게 하며 행정처분 규정을 신설하는 방안을 검토하고 있다. 또한 지자체에 모니터링 협조 및 부적합 대상 사후조치 의무를 부여하는 방안 등에 대해 검토하고 있는 것으로 알려졌다. 이와 함께 적발대상에 대해 개인이나 기업정보 등 민감한 부분을 제외하고 모니터링 관련내용을 공개하기로 내부 방침을 정했다.

국토부, 화재안전기조 후퇴 
국토부는 화재안전정책을 강화하며 신설했던 시험기준 관련조항을 삭제하는 것을 검토하고 있다고 밝혀 기존 화재안전강화기조에서 후퇴한 것 아니냐는 의혹을 받고 있다. 최근 국무총리실 산하 규제개혁위원회의 규제심사결과에 따라 국토부는 규제합리화 일환으로 KS F ISO 5660-1(콘칼로리미터시험)에 따라 열방출률시험 시 시험체인 샌드위치패널 두께의 20%를 기준으로 용융‧수축을 측정하는 조항을 삭제하기로 방침을 정한 것으로 알려지고 있다. 다만 이를 시행하기까지 2년간 유예를 두기로 했다.

국토부는 현재 이 조항을 삭제함으로써 생길 수 있는 파급효과를 극복하기 위해 대안 마련에 고심하고 있다. 이로써 관련조항 삭제는 샌드위치패널뿐만 아니라 단열재를 대상으로도 영향을 끼치는 것이 불가피해 보인다.

국토부는 정책수정을 검토하는 과정에서 업계로부터 제기됐던 민원을 감안해 샌드위치패널 화재안전기준을 재논의하기 위한 내부회의를 수차례 진행했다.

당시 국토부의 관계자는 “현재 샌드위치패널을 대상으로 건축안전기준을 수정하는 것을 고려하고 있으며 이를 위해 미국이나 일본 등 외국사례와 함께 국내 전문가들의 의견을 청취해 온전한 방향으로 반영하고자 한다”라며 “샌드위치패널의 경우 처음 화재안전기준을 강화했을 당시 규제개혁위원회에서 향후 불필요한 규제혁파를 주문한 바 있다”고 강조했다.

건축업계의 한 전문가는 “용융 및 수축 등에 대한 구체적인 방안을 제거함으로써 샌드위치패널 심재가 녹거나 쪼그라드는 현상으로 강판이 탈락 또는 붕괴될 위험성을 판단할 수 있는 지표가 사라질 것”이라며 “샌드위치패널 시험기준이 완화되면 결국 실물시험 전 확인이 어려워 예전과 같이 준불연 성능이 떨어지는 심재가 들어간 제품이 유통될 것으로 예상돼 불량제품이 판을 칠 것”이라고 우려했다.

국토부가 규제합리화라는 명분으로 삭제를 검토하고 있는 만큼 이를 시행했을 때 대안이 마련되지 않는다면 파장이 상당할 것으로 예상된다. 또한 국토부가 스스로 마련한 강력한 제도를 시행 1년만에 재검토함으로써 정책 일관성에 빨간불이 켜졌다. 

단열성능 ‘홀대’…성능검증‧기준강화 외면
단열재에 대한 화재안전정책이 강화되면서 준불연성능이 강조돼 상대적으로 기존 단열재의 고유 성능인 ‘단열성’이 낮아졌다. 이는 자재를 불과 열에 강하게 만들기 위해 첨가하는 난연제는 단열성이 취약하므로 같은 부피에 더 많은 난연제가 첨가될수록 단열성이 떨어지기 때문이다.

이에 따라 준불연 단열재 중 건축물 에너지절약설계기준에 명시된 단열재 등급기준에서 최상위에 속하는 열전도율 0.034W/m‧K 이하의 ‘가’등급 단열재가 생산되는 것은 현재 PF단열재, PIR(경질우레탄)단열재 등을 제외하면 사실상 불가능하다는 단열재업계의 의견이 늘고 있다.

이들은 일부 기업들이 검증되지 않은 단열등급을 표기하고 있다고 지적하면서 실제로는 미흡하면서도 단열성과 준불연성을 모두 잡은 단열재인 것으로 소비자를 호도하고 있다고 지적한다.

업계의 한 관계자는 “단열재를 하나라도 더 팔아보겠다는 심산으로 단열등급을 속여 저가경쟁을 하고 있는 실정”이라며 “원가를 낮추기 위해 품질을 낮추고 원료를 줄여 불량단열재를 만들어 내는 통에 올바르고 정직한 방법으로 단열재를 생산하는 일부 기업들이 저가경쟁에 내몰려 이러지도 저러지도 못하고 있는 상황”이라고 호소했다. 

업계뿐만 아니라 건축자재시장 전체가 품질위주가 아닌 저가수주 경쟁에서 헤어나오지 않는 한 민간에서 자발적으로 이를 해결할 방법은 전무한 상황이다. 주무부처인 국토부가 적극적으로 나서 이를 개선할 수 있도록 관련법제를 정비하는 한편 적극적인 적발과 시정조치 등을 통한 사후조치를 취하는 것이 필요하다.

업계의 또 다른 관계자는 “단열성능과 난연성능 측정 시 각각 별개로 접근해 단열성능시험 때는 의도적으로 난연성을 떨어뜨리는 반면 난연성능시험에서는 단열성을 고려하지 않는 것도 기만”이라며 “단열성능과 난연성능을 통합적‧객관적으로 평가할 수 있도록 단열성능 시험편으로 난연성을, 난연성능 시험편으로 단열성을 측정하는 것도 좋은 방법”이라고 의견을 제시했다.

허위로 단열성능을 표기하거나 편법 단열용‧난연용 시험편을 제작해 성적서를 획득할 경우 소비자에게는 피해가 되는 만큼 정부차원의 규제대책 마련이 시급해 보인다. 만약 난연성능 강화에 따라 단열성능이 에너지절약설계기준에 준하는 수준을 만족하기 어려운 사정인 것이 합리적이라면 단열기준을 현실적으로 수정하는 것도 검토해야 한다. 실제로 특정 단열재를 제외하고는 준불연성능을 달성할 경우 에너지절약설계기준 상 단열성능을 만족하기 어려운 실정이기 때문이다.

단열성능은 정부가 추진하는 2050탄소중립을 달성하기 위해 고단열을 통한 에너지절감을 이뤄내기 위해 강화되고 있다는 의견도 나온다. 건축물이 오랜기간 사용된다는 점을 감안하면 건축물의 생애주기를 고려한 단열성능 강화를 고려하지 않을 수 없다. 이를 감안해 국가기술표준원이 최근 통합 개정한 MOD(국제표준을 일부 수정해 반영한 규격) 규격인 KS M ISO 4898(경질 발포플라스틱 건축물 단열재)에서 경시변화에 대한 조항이 신설됐다. 

그러나 국토부는 최근 유기단열재에 대한 통합규격인 KS M ISO 4898에 대해 경시변화 도입 시 비용증가, 충분한 검토 부족 등 사유를 들어 건축물 에너지절약설계기준 반영에 미온적이다. 지난해 7월18일 KS M ISO 4898에 대한 개정을 주도한 국가기술표준원이 국토부와 진행한 회의에서 국토부가 2020년 발표한 제2차 녹색건축 기본계획에서 스스로 경시변화를 기준에 반영하겠다고 선언한 만큼 이를 이행해야 한다고 건의했음에도 국토부는 오히려 반대로 움직이고 있는 것이다.

결론적으로 경시변화와 관련 현재 제시된 기준은 최근 개정된 KS표준만 있으므로 KS표준에 명시된 경시변화 관련조항 가운데 강제성을 띠는 일부 조항을 수정하는 방향으로 가닥이 잡힌 것으로 전해진다.

국토부의 관계자는 “국표원과의 회의에서 최근 개정된 일부 KS표준에서 경시변화 관련조항은 법에 준하는 구속력이 없음에도 불구하고 과도한 강제성을 부여하는 측면이 있어 이를 지적했다”라며 “국토부 역시 이를 시행할 경우 투입되는 사회적 비용과 변수들을 고려해 면밀하고 신중하게 접근하고자 한다”고 입장을 밝혔다.

경시변화 측정방법도 논쟁이 지속되고 있다. 현재 KS M ISO 4898에 나와있는 경시변화를 측정하는 방법은 슬라이스법으로 국제표준인 ISO 11561을 따르고 있다. EN 규격을 사용하는 유럽은 독립기포율에 따라 단열재 종류별로 슬라이스법과 열가속화법을 채택해 적용하고 있다. 최근 김진희 공주대 교수 연구팀의 연구결과에서도 독립기포율, 면재 및 발포제 유무 등에 따라 각기 다른 측정법을 적용해야 한다는 의견이 제시됐다.

경시변화 도입에는 업계가 대체적으로 찬성하는 분위기이나 측정방법의 경우 이견이 존재한다. 경시변화 측정방법 도입시점인 2000년대 초반 PF 단열재는 우리나라에서 보기 드문 단열재였다. 그러나 지금은 시장에서 주류를 형성하고 있으며 단열재분야 선진국가인 유럽이 이미 EN규격에서도 독립기포율에 따라 열가속화법을 적용하고 있는 만큼 현실성을 고려해 기준 개정을 검토하는 것이 필요하다.

정책 일관성 상실, 시장혼란 가중       
국토부는 건축자재에 대한 화재안전강화를 시사한지 1년여가 지난 현재 규제합리화, 화재안전제도 정착, 불량제품 처벌주체 강화 등을 시행할 것임을 시사하고 있다. 규제합리화라는 명목으로 샌드위치패널에 대한 열방출률시험 용융 및 최고 두께 수축 20% 조항을 삭제한다고 밝힘으로써 국토부가 스스로 신설했던 정책을 부정하는 것을 검토하고 있어 업계의 신뢰를 잃고 있다.       

또한 현재 업계는 질서를 잃고 분열돼 있다. 여기에는 일관성없는 정책으로 우왕좌왕하고 있는 정부의 책임이 크다. 정부가 소비자와 시장이 동시에 건전성을 유지할 수 있도록 조율해야 하나 정부 역시 일관성에서 신뢰를 잃고 있다.

이러한 부분은 같은 부처간 입장차에서도 드러나고 있다. 국토부 녹색건축과는 2050탄소중립 달성을 위해 고단열을 통한 건축물 에너지절감을 바탕으로 한 건물부문 탄소중립을 주장하고 있으나 국토부 건축안전과는 건축자재에 대한 화재안전정책을 추진해왔다. 단열재분야에서는 단열성과 난연성이 양립하는 것이 현실적으로 어렵기 때문에 정책일관성을 유지할 수 있도록 합리적인 합의점을 찾을 필요가 있어 보인다. 

또한 화재안전강화, 단열성 강화 등을 통한 건물부문 탄소중립 등에 부합하는 조치가 올바르게 이행될 수 있도록 일관된 정책이 뒷받침돼야 한다. 특히 기준에 부합하지 못하는 표준모델에 대한 관리‧감독과 함께 표준모델을 위반한 기준미달 단열재 유통에 대한 책임도 분명히 다뤄야 한다. 이는 시장질서를 교란할 수 있으며 그 피해는 고스란히 소비자에게 전가되기 때문이다. 정책을 입안하는 정부가 입장을 일관성있게 추진하지 못하고 방황하면 시장은 혼란을 가중될 수 밖에 없다.

친환경소재 도입 필요 
이처럼 업계가 혼란스러움에도 불구하고 선도업체의 단열재 관련 기술개발은 활발하게 진행되고 있다. 특히 전 세계적인 탄소중립과 친환경건축에 대한 열망으로 각국에서는 친환경소재를 개발, 도입하는 움직임이 나타나고 있다.

지난해 개최된 독일 BAU 전시회에서는 목섬유 단열재가 소개됐으며 목섬유 형태의 보드도 함께 소개돼 눈길을 끌었다. 목섬유 단열재는 단열성능이 EPS단열재 수준을 자랑하며 탄소배출량 저감효과도 큰 것으로 알려지고 있다. 목섬유 단열재가 기존 유기단열재를 대체할 경우 403만tCO₂의 온실가스 저감효과를 가져온다는 연구결과도 있다. 이는 우리나라에 있는 모든 자동차가 배출하는 이산화탄소 등의 온실가스 배출량인 390만tCO₂를 뛰어넘는 수치다. 

단열재에 사용되는 발포제도 친환경성이 대세다. 과거 건축용 단열재에서 사용됐던 발포제는 수소염화불화탄소(HCFC)‧수소불화탄소(HFC) 등이 대부분이었다면 현재 많은 단열재 제조기업들은 사이클로펜탄 등의 친환경 발포제를 활용하고 있다. 사이클로펜탄은 가연성을 띠고 있지만 HCFC-141b대비 GWP(Global Warming Potential)가 85% 가량 낮아 기존 발포제대비 친환경적인 제품으로 인정받고 있다. 

이러한 친환경 발포제를 사용하는 것은 더 이상 미룰 수 없다. 이는 건축용 우레탄 단열재에 사용돼온 HCFC는 오존층보존법에 따라 2013년부터 단계적으로 소비량이 감축하고 있으며 2030년부터 사용이 전면 금지되기 때문이다.

난연제도 이와 비슷하다. 과거 난연제는 브롬계를 사용하기도 했으나 브롬계 난연제는 해외에서 이미 1970년대 간독성과 발암성 등이 확인됐으며 국내에서는 한국산업안전공단이 브롬계 난연제에 혼합해 사용되는 브롬에 대해 급성독성 물질 및 부식성 물질로 지정하고 있으며 이를 접촉하거나 흡입할 경우 피부와 눈, 폐 등에 심각한 질병을 유발한다고 경고하고 있다. 우리나라의 화학물질관리법에서도 급성독성 및 폭발성 등의 사유로 브롬을 사고대비물질로 지정해 규제하고 있다.  

브롬계 난연제는 인체유해성과 환경에 미치는 영향 등을 종합적으로 고려해 화학물질 규제 국제협약인 스톡홀름협약에서 사용을 금지하기로 결의했지만 아직 대체물질이 개발되지 않아 사용금지가 유예되고 있다. 

이러한 브롬계 난연제를 대체하기 위해 인체유해성과 환경오염 위험이 없는 친환경 난연제 도입 필요성이 강조되고 있다. 

최근 국내의 한 대학교 연구팀에서 친환경 난연소재의 가능성을 생물유래 물질에서 찾아내 화제다. 이 난연소재의 주원료에는 아데노신 삼인산(ATP)이 사용되는데 이는 인체의 대사와 에너지생산에 사용되는 물질이기에 환경친화적이다. 원리는 가연성 물질인 폴리우레탄폼을 ATP 용액에 담근 후 꺼내면 폼 외부에 코팅된 ATP가 외부의 화기로부터 보호막을 형성하며 난연성을 띠게 만드는 것이다. 이 연구팀은 이미 콘칼로리미터시험을 통해서도 난연소재의 우수한 성능을 보인 것으로 나타났다.

연구팀은 이외에도 자연소재와 ATP를 결합해 특정 난연성질을 보이는 다공층을 형성해 더욱 견고한 난연성과 우수한 성능의 단열성까지 동시에 보유한 소재도 개발한 것으로 알려졌다. 이는 현재 단열재업계가 고질적으로 겪고 있는 난제인 단열성과 난연성을 동시에 보유한 소재 를 확보할 수 있는 단초가 될 수 있어 기대를 모으고 있다.

다만 연구개발 초기단계이면서 값비싼 원료를 사용한다는 점 등으로 인해 경제성이 다소 떨어지는 문제는 향후 풀어야 할 숙제로 남아 있다. 해당 연구진은 관련분야 정부과제 참여를 비롯해 벤처창업을 통한 후속 연구개발, 관련기업과의 투자 협력을 모색하고 있는 것으로 알려졌다. 

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